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    國土空間規劃體系下控制性詳細規劃轉變及應對策略思考

    瀏覽次數: 發布日期:2023年11月28日
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    引言

    詳細規劃是我國“五級三類”國土空間規劃體系的重要組成部分。2019年中共中央 國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》,明確指出“在市縣及以下編制詳細規劃”?!霸敿氁巹澥菍唧w地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排,是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據?!?/span>

    在新時期,國土空間詳細規劃既要承擔其作為各項建設活動法定依據的使命,又要針對理念轉變不斷創新和完善。與城鄉規劃系統中的控制性詳細規劃相比,城鎮開發邊界內的控制性詳細規劃在規劃系統中的地位和控制功能上都有很好的承接性和連續性。在自然資源部《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》的解讀文件中,也明確詳細規劃是對既有規劃的繼承與發展。因此,做好面對新時期的控規轉變應對措施,對新時期詳細規劃探索具有重要的借鑒意義。

    1、新時期控規的轉變

    詳細規劃直接面對最基層空間治理需求,是規劃傳導、保障實施的重要環節,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。

    新時期國土空間規劃體系提出,詳細規劃是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。新時代的全面深化改革,不僅意味著空間治理目標和理念要直面城鄉經濟和社會領域的訴求,還需要增強空間治理的效能。隨著國土空間規劃體系的整體重構,控制性詳細規劃在新的空間規劃體系構建過程中自身也面臨重要轉變。

    圖一、新時期控規的轉變

    1.1規劃范圍的轉變

    規劃范圍從“重城輕鄉”轉向“全域全要素”。傳統的詳細規劃側重于城市建設用地控制,而對農村,尤其是非建設用地的管控力度有限。在全域全要素規劃的需求下,詳細規劃要對城鄉各種資源要素進行綜合利用,將建設與非建設空間相結合,發掘其多樣化的功能與價值。

    1.2規劃方式的轉變

    規劃方式從“靜態規劃”轉向“動態管控”。傳統控規是靜態化、空間化的管控模式,存在針對性不強、缺乏時間軸線、缺乏對城市發展不確定性的有效應對措施等問題。詳細規劃應貫穿“整治—供應—建設—運維—更新”土地全生命周期鏈,要能夠滿足不同場景需求、不同主體需求和不同發展階段的需求,提出具有針對性的解決方案。

    1.3規劃協同的轉變

    規劃協同從“內容銜接”轉向“多規合一”。以往“多規并存”的情況下,存在各類規劃相互制約、相互矛盾的情況,行政許可效率不高。國土空間規劃體系的建立大力推進了“多規合一”,詳細規劃層面應充分考慮國土空間的資源屬性、社會屬性和經濟屬性,充分尊重權屬關系、事權關系和行政關系,充分協調好城市更新,土地綜合整治及各類專項規劃等,努力實現規劃協同共治。

    1.4規劃目標的轉變

    政策目標從“規劃管理”轉向“綜合治理”。詳細規劃不僅是城鄉建設規劃許可的法定依據,也是促進城鄉治理和高質量發展的空間政策,應充分發揮其公共政策屬性。通過“編管結合”高效支撐規劃實施和項目管理。通過對規劃單元內精準而有效的公眾參與,積極回應人民期盼,滿足群眾對美好生活的向往。

    2、應對策略


    圖二、面對控規轉變的四大策略

    2.1完善“權責分明”規劃編制體系

    詳細規劃的編制范圍應與城鎮開發邊界相結合,實現規劃的全覆蓋,突出“差異化”特點,城鎮建設空間應圍繞人的生產生活需求,強調產城融合、設施服務、交通通達、風貌品質塑造等方面的引導和管控;非城鎮建設空間應加強生態環境治理、底線管控約束等保護要素的引導和管控,共同塑造高品質人居環境。

    通過控制性詳細規劃,對城鎮開發邊界所確定的城空間內可能發生的一切建設行為進行有效引導和管控,包括城鎮集中建設區周邊的城鄉交融帶、農業生產和生態服務綜合性空間、建設項目準入區等。此外,還應實現全要素綜合協調,關注城鎮開發邊界內現狀非建設空間的保護與利用,加強規劃非建設用地轉為建設用地的管控,針對土地用途、功能管控、生態修復、民生設施、準入機制等制定相應要求,分區分類細化用途管制制度,實現城鎮開發邊界內全要素治理和空間用途管制的全覆蓋。

    2.2倡導“內涵式發展”的價值模式

    對于已建成區,特別是老舊小區、棚戶區、老舊廠區等低效建設用地以及其他存量地區,應遵循存量有效利用、閑置空間資源釋放的基本原則,采用公共設施承載力、交通需求計算等分析手段,積極探索適應開發時序、復雜權屬關系和多重價值需求基礎指標+轉移指標+獎勵指標”等指標平衡方式,細化規劃導則和管控要求,推進存量空間細化提升,提高存量開發建設的適應性和靈活性,推動城鎮由外延擴張向存量提升轉變。

    隨著城市經濟和建設水平提高以及土地集約利用要求,地下空間的綜合開發利用已成為城市建設的重要組成部分。原有控制性詳細規劃內容及指標體系缺乏對地下空間綜合利用的考慮,導致規劃管理實施中存在爭議和灰色空間。因此,需要在控制性詳細規劃階段解決對地下空間保護、利用和管控指引缺失的問題、引導和規范地下空間建設??刂菩栽敿氁巹潙鋵嵖傮w規劃和專項規劃的相關內容,結合軌道交通、地下停車、市政管網、人防工程和人居環境整治等實際建設需求,提出地下空間功能、開發層數、開發深度等空間開發利用要求和管控指標,并落實到地塊,為地下空間方案設計和城市地下空間規劃管理提供依據。

    2.3采用“可操作性”的技術手段

    控制性詳細規劃應分級編制,采用“規劃單元—地塊(街坊)”的“穿透式”規劃傳導體系,可降低技術成本,增加編制層次。先編制單元,深化剛性管控指標和用途管制要求,再細化地塊,形成層級銜接、系統化的規劃傳導體系。單元詳規主要通過規則和指標進行調節,重點控制總體規劃下的約束性指標和底線管控等限制性要求,確保公益設施、基礎設施和公共開敞空間的落實。在滿足總量控制和服務半徑要求的基礎上,兼顧當前權屬、土地開發機制和實際管理需求,地塊指標可在單元內綜合平衡進行引導式彈性管控。這種“約束+引導”的分級編制體系能夠適應不同開發機制和建設實施條件的客觀需要,有效實現控制性詳細規劃的傳導,提升規劃適應性和可操作性。

    控制性詳細規劃應根據上位規劃要求,運用城市設計、鄉村營造等手段加強空間形態、街道景觀、建筑群體、單體設計等技術研究,并轉化為科學系統的管控指標,實現總體規劃宏觀調控對城市建設的微觀控制。重點地段應精準把控,明確建筑設計強制條件和引導條件,將國土空間設計以設計導則或附加圖則形式納入成果附件,實現精準管控。在城市設計法定地位不明確的情況下,通過精細化設計將抽象指標轉化為具象布局,實現各類空間的精準管控。

    2.4構建“高效智慧”的管理機制

    在規劃編制和實施過程中,建設變動和修改是常見現象。為應對快速變化,需加強詳細規劃管理,并依據實際情況進行控制性詳細規劃修訂,分為重大修改、局部調整和技術修正三類。各地應建立差別化的調整程序,依法依規界定城鎮詳細規劃局部調整和技術修正的具體情形,以保障公共利益和人民群眾高品質生活為前提,適當精簡審批程序,提升審批效能。

    控制性詳細規劃編制應充分利用信息化手段,實現上下級規劃以及同級專項規劃之間的銜接,形成統一的規劃成果數據庫,提高規范性;采用線上線下、人機協同的成果審查質檢模式;經批準的規劃成果及相關資料應及時納入國土空間基礎信息平臺和“一張圖”實施監督系統,與相關行政管理部門共享成果,適應“多審合一”“多證合一”的規劃許可和用地審批改革;規劃成果應報上級人民政府備案,接受實施管理監督,同步開展動態維護和更新,全面實現全過程數字化、信息化和智慧化手段支撐,促進規劃管理的公開化和制度化,提高規劃服務社會治理的效能。

    結語

    新時期國土空間規劃背景下,詳細規劃是國土空間規劃“五級三類”體系中的重要組成部分。其編制技術、成果內容及管理制度改革勢在必行,但也需要充分結合各級各類城鎮特點和管理實施的迫切需求進行。

    控制性詳細規劃應聚焦保障人民利益、強化空間治理、提高行政效能、促進高質量發展等目標,并不斷在實踐中總結與改進。只有這樣,才能促使控制性詳細規劃制度日臻完善,真正承擔起銜接各空間類規劃管控要點,落實空間用途管制制度,提高城鎮人居環境品質,促進“一張圖”精細化管理,服務政府現代化規劃治理等新時代新要求,實現規范城鎮開發行為、維護公共利益的最終目標。

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